הממשלה נגד הדמוקרטיה ונגד הכנסת

ביוני 2009 הגישה הממשלה שורה של הצעות חוק, אשר נועדו לחזק את יכולתה של הקואליציה "למשול", אולם בה בעת מטרתן היתה להצר את צעדי האופוזיציה בכנסת. כל הצעות החוק עברו בקריאה ראשונה.

1. "חוקי המשילות": יותר ממשלה, פחות אופוזיציה

ביוני 2009 הגישה הממשלה שורה של הצעות חוק, אשר נועדו לחזק את יכולתה של הקואליציה "למשול", אולם בה בעת מטרתן היתה להצר את צעדי האופוזיציה בכנסת. כל הצעות החוק עברו בקריאה ראשונה.

  • "חוק מופז": בניגוד למצב היום, לפיו כדי להקים סיעה חדשה צריכים לפרוש לפחות שליש מחברי סיעה קיימת, הצעת החוק מבקשת לאפשר ל-7 ח"כים להקים סיעה עצמאית, גם אם אינם מהווים שליש מהסיעה שאותה הם עוזבים. מאחורי הצעת החוק עומדת השאיפה שיתאפשר פיצולן של מפלגות האופוזיציה הגדולות ביתר קלות. יש לציין כי הצעת החוק זכתה לביקורת נוקבת, גם מתוך מפלגת השלטון. כך, יו"ר הכנסת ראובן ריבלין אמר כי "זו התערבות של הרוב בחיי המיעוט, זו מיוריזציה [עריצות הרוב] ומבחינה מוסרית וציבורית לא אוכל לתת לזה יד"; והשר מיכאל איתן אמר כי "מי שמשתמש בחקיקה למטרת קידום אינטרסים מפלגתיים צרים, עושה צחוק מהכנסת ומחוקי היסוד, מתעלם מכללי משחק, מהגינות פרלמנטרית בסיסית ופוגע קשות בדמוקרטיה. איך אפשר לשנות חוק יסוד רק כדי לנסות ולהשמיד מפלגה יריבה? מפלגה יריבה צריך לחסל בבחירות, בקלפיות, לא באמצעות שימוש בחוקי יסוד".
  • הצעה שלפיה הצעות חוק שעלות יישומן גבוה מ-5 מיליון ש"ח ידרשו לעבור ברוב של 55 ח"כים, ולא 50 ח"כים כפי שנהוג היום. משמעות ההצעה היא פגיעה ביכולתה של האופוזיציה לקדם חקיקה פרטית.
  • הצעה שלפיה, במידה שהאופוזיציה תצליח להפיל את הממשלה בהצבעת אי-אמון, אך המועמד מטעמה ייכשל בהקמת ממשלה חלופית, תחזור לכהן הממשלה היוצאת.
  • הצעת חוק, המכונה "החוק הנורבגי הקטן", ולפיה שר יוכל לפרוש מהכנסת ובמקומו ייכנס חבר כנסת נוסף מהרשימה, תוך שהתפטרות השר היא הפיכה, והוא יוכל לחזור בהמשך ולכהן במליאה.

לא ניתן להפריז בחשיבות שיש לקיומה של אופוזיציה חזקה ואפקטיבית במדינה דמוקרטית. כמו שתפקיד הממשלה – קרי הרוב – הוא לשלוט, כך תפקידה של האופוזיציה, המייצגת את המיעוט, הוא לבקר את השלטון, לאתגר אותו, לייצג את עמדות הציבור שבחר בחברי הכנסת מן האופוזיציה, ולהוות אלטרנטיבה משמעותית לדרך שמציעה הממשלה המכהנת.

כל אחת מהצעות החוק שנמנו לעיל היא פוגענית כשלעצמה, אך יחד פגיעתן קשה עוד יותר, ומביאה להחלשה ניכרת של האופוזיציה. הגבלות אלה על פעילות האופוזיציה מעניקות כוח מופרז בידי הממשלה וחותרות תחת ההליך הדמוקרטי עצמו. זו גם דעתו של יו"ר הכנסת, כפי שצוטט בתקשורת: "חוקי המשילות הדרקוניים שהובאו לאחרונה להצבעה הם מסוכנים. המוטיבציה שלהם היא פוליטית, והם עלולים לכרסם ביסודות הדמוקרטיה הפרלמנטרית."

2. עושים (צ)חוק: התקציב וחוק ההסדרים – פגמים בהליך החקיקה

מדי שנה, ומאז תקציב 2009 – מדי שנתיים, מחליטה הממשלה, במסגרת הכנת תקציב המדינה, על שורה ארוכה של שינויי מדיניות ותיקוני חוקים הדרושים, לדעתה, לשם ביצוע התקציב. משינויים אלה נגזרת לבסוף הצעת חוק ההסדרים. חוק זה, שכולל מספר עצום של סעיפים ותיקונים, מובא לאישור הכנסת בהליך מזורז, במקביל להצבעות על חוק התקציב.

הצעת התקציב והצעת חוק ההסדרים משמשות כלי בידי הממשלה, ומשרד האוצר בפרט, כדי לבצע שינויי מדיניות ורפורמות, כמו גם שינויי חקיקה, שהינם לעיתים משמעותיים ביותר ואפילו מרחיקי לכת, ושיש בהם כדי להשפיע על זכויות אדם ועל החברה. השימוש בחוק ההסדרים ככלי לביצוע התקציב הוא פסול, שכן מדובר במקבץ חוקים שמקודם באופן מהיר, ללא דיון מעמיק או שיתוף של הציבור, וללא מתן זמן מספיק לחברי הכנסת כדי ללמוד לעומק את הסוגיות שעליהן יצביעו. התנהלות זו פוגעת באופן ישיר בסדרי מינהל תקין ובעקרון הפרדת הרשויות, שכן מי שמחוקק בפועל את החוק הם פקידי האוצר ולא נבחרי הציבור. היא פוגעת במעמדה של הכנסת וביכולתה למלא כראוי את תפקידה – לקיים דיון ביקורתי ומעמיק על יוזמות הממשלה, ולרסן את פקידי השלטון.

הצעת חוק ההסדרים סובלת מפגמים נוספים: לעיתים קרובות חלקים נרחבים ממנה אינם קשורים כלל לתקציב המדינה, כך שאין סיבה להצביע עליהם דווקא במסגרת חוק ההסדרים; ההצעה כוללת לא פעם רפורמות רחבות שראוי להקדיש להן לדיון ציבורי מעמיק ומסודר; במקרים אחרים, הצעת החוק מבטלת למעשה חוקים שכבר התקבלו על ידי הכנסת בהליך פרלמנטריתקין. בשל ההיקף הנרחב של חוק ההסדרים בשנים האחרונות, בולט באופן מיוחד השימוש הבלתי לגיטימי שעושה בו הממשלה: נראה כי זו מנסה, בבחינת הדרך הקלה, לקדם באמצעות חוק זה כמעט כל מדיניות ו/או רפורמה משמעותית שהיא מבקשת לקדם. לאחרונה אף הוגשה לבג"ץ עתירה נגד אישור התקציב (שחוק ההסדרים כרוך בו) מדי שנתיים ולא מדי שנה, בטענה שהדבר מפר את האיזון בין הממשלה לכנסת ומחליש את יכולת הכנסת לפקח על פעילות הממשלה. העתירה תידון בהרכב מורחב.

יש לציין לחיוב, כי בשנים האחרונות חלו שיפורים בהיבט הפרוצדוראלי של חקיקת חוק ההסדרים. כך, למשל, נושאים הכלולים בחוק מועברים בצורה מסודרת יותר לדיון בוועדות הרלבנטיות, ולא נידונים כולם כמקשה אחת בוועדת הכספים כפי שהיה בעבר; נוסף על כך, במהלך הדיונים על החוק מוצאים ממנו סעיפים שונים, בעיקר כאלה הדנים ברפורמות מרחיקות לכת בעלות השלכות נרחבות. אולם לעמדת הפורום לביטול חוק ההסדרים (שבו חברה האגודה לזכויות האזרח) אין די בשינויים אלה, והליך חקיקה ראוי של חוק ההסדרים מחייב:

  • להעביר את כל החומרים לחברי הכנסת במועד מוקדם, על מנת לאפשר לימוד מעמיק ואמיתי שלהם;
  • לקיים דיונים אך ורק בוועדות המקצועיות המתאימות;
  • לא להכליל עניינים שאין להם דבר עם תקציב המדינה;
  • לא להכליל רפורמות ושינויים מבניים מרחיקי לכת הדורשים דיון ציבורי ומעמיק;
  • לא להכליל ביטול של חקיקה שאושרה בעבר על ידי הכנסת.

חלק מחברי הכנסת שותפים אף הם לביקורת הזו, בהם יו"ר הכנסת ראובן ריבלין. "יש כאן רפורמות משמעותיות המחייבות דיון ציבורי ממצה," אמר ריבלין בחודש אוגוסט, בדיון שעסק בבלימת חוק ההסדרים במתכונתו הנוכחית, והוסיף כי: "ניתן להציע רפורמות בחוק ההסדרים אך במינון ראוי, ותוך וידוא כי התקיים לגביהן דיון ציבורי." ריבלין הוסיף כי "לא יתכן שחוק ההסדרים יהפוך לכלי מדיניות מרכזי, ובמקום לתמוך בחוק התקציב יהפוך להיות העיקר. זהו חוק עוקף כנסת הפסול מיסודו. לא נוכל לתת יד לכלי אנטי דמוקרטי כזה. הממשלה מנצלת את חוק ההסדרים כדי להעביר כמעט כל יוזמת חקיקה, גם כזו שיכולה לעבור בדיון רגיל בכנסת [...] בשנה האחרונה, שבתי וביקשתי מהממשלה מספר פעמים להביא את הרפורמות בהליך חקיקה רגיל, אך הממשלה סירבה מתוך הנחה שתוכל לעשות זאת ביתר קלות במסגרת חוק ההסדרים, וכך הוא הלך ותפח. לא אאפשר זאת". בימים אלה התבשרנו כי המהלך נחל הצלחה, וכי ביוזמת יו"ר הכנסת חלק ניכר מהסעיפים שנועדו להיכלל בחוק יוצאו ממנו, ובהם סעיפים שאינם קשורים ישירות לתקציב וכאלה העוסקים ברפורמות משמעותיות הדורשות דיון ציבורי מעמיק. יש לקוות כי זהו סימן לבאות, וכי השימוש בחוק ההסדרים יצומצם.

3. הרחבת סמכויות אכיפה וענישה

מספר הצעות חוק ממשלתיות מבקשות להרחיב את סמכויות האכיפה והענישה הנתונות בידי המדינה, ואגב כך לפגוע בזכויות יסוד. הרחבה זו נעשית באופן בלתי מידתי, ולעתים אף בלתי נחוץ, כיוון שאפשר להסתפק בסמכויות המוענקות לרשויות הביטחון בחוק הקיים.

  • חזרה לימי המנדט: הצעת חוק "המאבק בטרור", שהוכנה במשרד במשפטים וצפויה להגיע בקרוב לאישור ועדת השרים לענייני חקיקה, נועדה לתת למדינה כלים משמעותיים יותר כדי להתמודד עם איומי הטרור. לצד המטרה הראויה, שאיש לא חולק על חשיבותה, מעניקה ההצעה לרשויות המדינה סמכויות מרחיקות לכת, הפוגעות בזכויות יסוד של הפרט מבלי להבטיח הליך הוגן – לרבות מעצרים מינהליים ומאסרים –  וכל זאת, תוך הרחבה ניכרת של העילות שבגינן יתאפשרו פגיעות אלה.

החוק החדש נועד להחליף חלק מחקיקת החירום הקיימת – חלקה עוד מימי המנדט הבריטי – ועל כך יש לברך. אלא שבמקום לקבוע הסדרים חדשים שהולמים מדינה דמוקרטית, החוק החדש מעגן את אותן נורמות דרקוניות ישנות בחקיקה חדשה. בין השאר, החוק החדש מרחיב בצורה ניכרת את ההגדרות של "ארגון טרור", "מעשה טרור" ו"חבר בארגון טרור". בכך, החוק הופך ל"טרוריסטים" גם אנשים וארגונים שהקשר בינם לבין פעילות טרור הוא רחוק, מקרי ושולי ביותר, ומעניק לרשויות המדינה שיקול דעת מופרז באשר לקביעה "מיהו טרוריסט", הפותח פתח עצום לניצול לרעה. החוק גם קובע נוהל בעייתי ביותר לעצם ההכרזה על גוף כלשהו כעל ארגון טרור, וזאת ללא מתן זכות טיעון ראויה וללא ביקורת שיפוטית אפקטיבית.

בהצעת החוק נכללים סעיפים שיש בהם פגיעות אנושות בזכות היסוד להליך הוגן. כך, הצעת החוק מעגנת את האפשרות להשתמש בחומר חסוי במסגרת הליכים מינהליים ומשפטיים שונים, כלומר מבלי לחשוף את החומר לעיני הציבור או מבלי שהצד הנאשם יוכל לעיין בו. האפשרות להסתמך על חומר חסוי בהליכים שונים קיימת כבר היום במשפט הישראלי, אולם במקום לבצע את הרפורמה הדרושה בנושא, החוק החדש מקבע אפשרות זאת. החוק גם מרחיב את דיני הראיות הקיימים, וכך לדוגמה, מציע לאפשר שימוש בעדות שמיעה – אשר ככלל אינה קבילה במשפט הפלילי – כדי לחזק הודאה, שנמסרה על ידי חשוד בחקירה. נוסף על כך, בין שלל הסעיפים העוסקים באיסור מימון טרור מופיע גם סעיף קטן שהופך את הליך המעצרים המינהליים, שכיום מותנה בקיומה של הכרזה על מצב חירום, לחלק מהחקיקה הקבועה במדינת ישראל.

כך, הצעת החוק מבקשת להפוך את הסעיפים החמורים והדרקוניים ביותר בחקיקת החירום ובתקנות ההגנה המנדטוריות לחלק מהחקיקה הראשית המודרנית בישראל, תוך פגיעה קשה ביותר בזכויות יסוד ובאופי המשטר הדמוקרטי במדינה. כמובן שאין לזלזל בחשיבות המאבק האפקטיבי בטרור ובחובתה של המדינה להגן על אזרחיה, וראוי שיינתנו למדינה כלים משמעותיים להתמודד עם תופעה זו. יחד עם זאת, אסור שאמצעים אלה יהיו בלתי מוגבלים. דווקא בשל היותה של ישראל מדינה דמוקרטית, עליה להיאבק בטרור באופן העולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד ועם זכויות היסוד האמורים להוות את הבסיס לקיומה.1

  • "חוק הסכינאות": חיפושים גופניים במקומות בילוי: משרד המשפטים מקדם תיקון לחוק2 שיאפשר לשוטרים לבצע בדיקה גופנית על כל אזרח השוהה במקום המוגדר כמועד לאירועי אלימות – כגון מקומות בילוי, מסעדות, מגרשי ספורט ומוסדות חינוך – גם אם אינו חשוד בעבֵרה. הדבר סותר את עקרון היסוד המקובל בדמוקרטיה, ולפיו שוטר רשאי לפלוש לפרטיותו של אדם ולבצע חיפוש רק כאשר קיים חשד סביר כי בוצעה עברה, והחיפוש דרוש כדי לאתר ראיה רלוונטית.

מנוסח תזכיר החוק עולה חשש להחלטות שרירותיות ולהתעמרות באמצעות חיפושים גופניים במקומות הבילוי. הניסיון מראה שבהיעדר קריטריונים סבירים לבדיקות גופניות, הראשונים להיפגע יהיו אלו שנראים "שונים" – כהי עור, בעלי מבטא, חובשי כיפה ועוד.

כותבת ד"ר נעמה כרמי: "הצעת החוק הזאת היא דוגמא מובהקת כיצד רשות מנסה להרחיב לעצמה סמכויות רק כי היא יכולה. הדימוי של תותח כדי להרוג זבוב אולי אינו מתאים כאן, כי אלימות איננה זבוב ומלחמה בה היא ודאי תכלית ראויה. אך לשם כך יש לנקוט באמצעים מתאימים ומידתיים. הרי גם אם נטיל עוצר על כל אזרחי ישראל בכל לילה ונאסור עליהם לצאת מבתיהם, תפחת מאד האלימות. ועדיין איש אינו מעלה על דעתו שזהו אמצעי נאות לשם השגת התכלית."

  • עוברים את הגבול: החמרת העונשים ל"מסתננים" ולמי שמסייע להם: הצעת החוק הממשלתית קובעת, בין השאר, עונשים כבדים של 7-5 שנות מאסר לכל מי ש"מסתנן" לישראל, וכך גם למי שמעניק לו סיוע. הצעת החוק אינה מבחינה בין "מסתננים", "פליטים" או "מהגרי עבודה"; היא מטילה עונשי מאסר כבדים ומאפשרת מעצר מינהלי חסר תוחלת של כל אדם ללא הבחנה; ומתעלמת מחובותיה של מדינת ישראל כלפי מבקשי מקלט ופליטים.

הצעת החוק אמנם נמשכה בשלב זה על-ידי הממשלה, בין השאר בשל לחץ של ארגוני זכויות אדם, ובהם האגודה לזכויות האזרח. אך נראה כי עיקריה צפויים לבוא לידי ביטוי בחוק אזרחות והגירה חדש, שמנוסח בימים אלה במשרד המשפטים, או לחלופין בתיקון החוק הקיים.

  1. בעניין זה ראו גם: עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה; פוסט של שלום בוגוסלבסקי; פוסט של יוסי גורביץ. []
  2. תיקון לחוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה-2005 []

לא ניתן להגיב.