נהוג להבחין בין שתי תפיסות, או שני היבטים, של הדמוקרטיה – דמוקרטיה פורמלית ודמוקרטיה מהותית. ההיבט הפורמלי נוגע לדרך קבלת ההחלטות במדינה; על-פי התפיסה הפורמלית, דמוקרטיה היא משטר שבו אחת לכמה שנים, כל האזרחים מגיל מסוים ומעלה בוחרים בחופשיות את נציגיהם לשלטון; בתקופות שבין הבחירות הנציגים הנבחרים מנהלים את ענייני המדינה על פי הכרעות הרוב. שלטון הרוב הוא הערך המרכזי בדמוקרטיה הפורמלית, המינימלית, וזכויות האדם, בעיקר אלה של המיעוט, תלויות במידה רבה ברצונו הטוב של הרוב.
נהוג להבחין בין שתי תפיסות, או שני היבטים, של הדמוקרטיה – דמוקרטיה פורמלית ודמוקרטיה מהותית. ההיבט הפורמלי נוגע לדרך קבלת ההחלטות במדינה; על-פי התפיסה הפורמלית, דמוקרטיה היא משטר שבו אחת לכמה שנים, כל האזרחים מגיל מסוים ומעלה בוחרים בחופשיות את נציגיהם לשלטון; בתקופות שבין הבחירות הנציגים הנבחרים מנהלים את ענייני המדינה על פי הכרעות הרוב. שלטון הרוב הוא הערך המרכזי בדמוקרטיה הפורמלית, המינימלית, וזכויות האדם, בעיקר אלה של המיעוט, תלויות במידה רבה ברצונו הטוב של הרוב.
אולם שמירה על העקרונות הפורמליים לבדם אינה מבטיחה את קיומה של דמוקרטיה מהותית. התפיסה של דמוקרטיה מהותית התגבשה מתוך ההשקפה שהמדינה קיימת למען האנשים החיים בה, ולא להפך; בראייה כזו, הבסיס הערכי של המשטר הדמוקרטי מותנה במימוש ערכים של זכויות אדם ואזרח – מתוך ההכרה בערך האדם ובכבודו, בהיותו יצור חופשי, בשוויון כל בני האדם, ובזכויות היסוד הנתונות לכל אדם מתוקף היותו אדם. לפי גישה זו, קונפליקטים בין הגנה על זכויות לבין הכרעת הרוב הם ביטוי טבעי ומהותי של שני יסודות דמוקרטיים חיוניים.
עיקרון יסודי בדמוקרטיה מהותית הוא הגנה על זכויות המיעוטים אל מול עריצות הרוב. יתרה מזאת, בדמוקרטיה מהותית המדינה והרוב השולט מבינים את הצורך ואת הזכות של מיעוטים לשמור על זהותם הייחודית – לאומית, דתית, עדתית או אחרת – על מורשתם ועל תרבותם, ומגנים על זכות זו. זהו תנאי הכרחי לקיומו של אמון בין המיעוט לבין הרוב וליצירת בסיס לדיון במערכת היחסים שבין הקבוצות השונות החיות במדינה.
מערכת היחסים בין רוב למיעוט מורכבת בדרך כלל, ומערכת היחסים בין הרוב היהודי למיעוט הערבי בישראל, על כל ההיסטוריה שלה, מורכבת שבעתיים (ראו דוח ועדת אור, שער ראשון, פרק א'). מאז הקמת מדינת ישראל כ-20% מאזרחיה נתונים לאפליה שיטתית וממוסדת. מדיניות ארוכת שנים של חיזוק הרוב היהודי, חקיקה המבחינה בין יהודים לערבים, הקצאת משאבים מפלה והתייחסות כוחנית (שהגיעה לשיאה באירועי אוקטובר) הגבירו את תחושות הניכור ואי האמון בקרב המיעוט הערבי.
חשוב לציין שהערבים בישראל אינם רק מיעוט אלא מיעוט מולדת (indigenous people) – כלומר, מיעוט שהיה תושב המקום עוד בטרם היות השלטון הנוכחי. מעמדו זה קיבל הכרה, בין היתר, בדוח ועדת אור (שער ראשון, פרק א', פסקה 5). למיעוט מולדת, להבדיל ממיעוט מהגר, יש זיקה חזקה ביותר לקרקע ולהיסטוריה של המקום, והוא רואה את הארץ (גם אם לא את המדינה) כמולדתו ההיסטורית. המשפט הבינלאומי מעגן את זכויותיהם של מיעוטים בכלל, ושל מיעוטי מולדת בפרט – ובראשן הזכות לשוויון, הזכות לקניין והזכות לשמירה על הצביון התרבותי – בשורה של אמנות ושל הצהרות שמדינת ישראל מחויבת להן.
מדינה דמוקרטית אינה דורשת ממיעוט, ובוודאי לא ממיעוט מולדת עם היסטוריה ומציאות כמו זו הקיימת בישראל, לוותר על זהותו כדי לקבל זכויות. הבנה מצד הרוב היהודי ומוסדות השלטון את זיקת המולדת שיש לערבים בישראל אל הארץ, היא קריטית כדי לבנות יחסי אמון בין המדינה לבין המיעוט הערבי שבקרבה. קריטית היא גם ההבנה של תפיסת המיעוט הערבי את זהותו ושל זיקתו הטבעית – ההיסטורית, הלאומית, החברתית והמשפחתית – אל הפלסטינים תושבי השטחים ואל הערבים במדינות השכנות.
